[22]学界对于行政复议制度性质这一基础性问题的研究，由于与功能研究交织在一起，无法形成清晰的学理认知，直接影响了行政复议制度的建构。
所以可以说，虽然1982年《宪法》赋予全国人大及其常委会监督中央预算的权力，但长期以来全国人大及其常委会对中央预算的审查监督基本上是程序性的，[14]实质性监督的色彩并不浓厚。因此，单纯从内容上来看，全国人大在审查预算和预算执行情况的报告时，不大可能涉及合宪性层面判断，主要应该局限在合法性层面。
在这一类建议中，全国人大财经委并不是仅仅作出方向性的建议，而是以一种类似命令的方式给出具体的建议。但在相当长的时间内，全国人大财经委协助全国人大及其常委会履行预算监督职能的效果不尽人意。[40] 全国人大常委会法制工作委员会、全国人大常委会预算工作委员会、中华人民共和国财政部编：《中华人民共和国预算法释义》，中国财政经济出版社2015年版，第104页。宪法文本对于预算问题规定的详细程度决定了预算权合宪性控制的空间与力度。一方面，国务院、财政部应当主动根据预算审查报告纠正问题、完善相关工作机制。
首先，是对上一年度中央和地方预算执行情况的评价。任何地方和部门都不得擅自开减收增支的口子。另一种思路是把滥用职权与明显不当进行合并，由明显不当标准吸收滥用职权标准，这样今后对行政行为适当性的审查标准，只有明显不当标准，而没有滥用职权标准。
最普遍的实质版本在法治中纳入了个人权利。[xx]参见郑春燕：论‘行政裁量理由明显不当标准——走出行政裁量主观性审查的困境，载《国家行政学院学报》2007年第4期。1982年12月4日五届全国人大五次会议通过新《宪法》（以下简称八二宪法），八二宪法的颁布实施为新时期法制建设奠定了根本法律基础，有力地推动我国行政法制建设在20世纪80年代中后期进入一个全面发展的时期。审查范围涉及到合法性审查和合理性审查的关系确定。
如果脱离开合法性审查，这不仅与我国推进依法行政的基本要求完全相悖，而且导致人民法院法律适用于法无据，对依法行政取得成效和存在问题的判断缺乏必要的法律标准。（二）形式法治与行政行为的形式合法性 伴随着改革开放的不断发展，我国行政法治建设走过了40年的光辉历程。
（二）合法性审查原则的存废辨析 自我国行政诉讼制度确立合法性审查原则之日起，合法性审查原则就始终存在争议，特别是当行政法治步入实质法治阶段，是否还需要继续坚守合法性审查原则，这是一个亟需明确的问题。这种把硬法作为判断行政行为合法的唯一依据，实践表明硬法事实上很难独自实现裁量的授权与控权的平衡，在硬法规制模式中存在太多的规制盲区和死角。概言之，形式法治强调法治的工具性价值，追求形式合法性，强调法治秩序，重视法治形式要件，注重法律效率和形式上的法律价值实现。这是改革开放之后第一部规定行政诉讼救济制度的法律。
随着明显不当标准在行政诉讼制度中的确立，明显不当属于合理性审查，[xxxii]我国行政诉讼制度合法性审查原则一统天下的格局已经被打破，司法审查的标准已经转变为合法性审查原则与合理性审查原则并存的局面，这些认为合理性审查标准已经在行政诉讼制度中确立下来的观点不绝于耳。事实上随着我国从形式法治迈向实质法治，特别是新《行政诉讼法》把明显不当审查标准纳入合法性审查范围，合法性审查原则必将受到重大影响。新时代行政法治是良法善治，行政诉讼制度应当按照良法善治的根本要求，以合法性审查原则为基础，以跨行政区划的专门行政法院为依托，不断完善和发展中国特色社会主义行政诉讼制度。实践中，有的法官担心适用滥用职权标准审查案件，被诉行政机关及其工作人员可能面临滥用职权罪的刑事追责，因此极少适用这一标准作出裁判。
行政法治对于行政行为的基本要求，停留在满足有法必依执法必严违法必究上，还难以从更深层次上对行政行为的正当性进行判断。同时司法权又不能干涉行政权，代替行政机关行使行政权力。
[vi]参见[美]布雷恩·Z.塔玛纳哈：《论法治——历史、政治和理论》，武汉大学出版社2010年版，第131页。[xxii]参见闵凯：‘超越职权型滥用职权罪的规范理解，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2017年第5期。
在判决方式选择上，只有对不符合实质合法性审查要求的行政行为，法院才能选择适用变更判决，对于不符合形式合法性审查的行政行为，法院则不能适用变更判决。1989年颁布的《行政诉讼法》第5条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。合理性审查是指人民法院对行政机关自由裁量的具体行政行为是否公正的审查判断。[xxviii]王汉斌：关于《中华人民共和国行政诉讼法》（草案）的说明——1989年3月28日在第七届全国人民代表大会第二次会议上，载《中华人民共和国最高人民法院公报》1989年第2期。严格规范必然要求行政执法严格遵循法定权限、程序，正确适用法律，这是硬法规制的价值所在。实质合法性审查是二次审查，依据软法规范对行政行为是否存在明显不当进行审查，这是从行政行为深度上进行审查。
法治形式是法治的外在表象，是构成法治的形式要素。我国《行政诉讼法》第70条规定了主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、明显不当等6种违法情形，其中有的涉及职权，有的涉及程序，有的涉及法律适用，有的内涵和外延比较清楚，有的内涵和外延却较为模糊。
1997年党的十五大报告提出依法治国，建设社会主义法治国家的基本方略，这一治国方略于1999年3月15日由九届全国人大二次会议通过宪法修正案方式载入宪法。WTO《服务贸易总协定》第6条第一款规定，在已作出具体承诺的部门中，每一成员应保证所有影响服务贸易的普遍适用的措施以合理、客观和公正的方式实施。
行政裁量的硬法规制模式，简而言之，主张应当将行政裁量的规制任务交由硬法，至少要让硬法在行政裁量的规制方面发挥主导性作用。面对实质法治的挑战，当前对于合法性审查原则存废有较大争议。
合法性审查原则应当积极顺应新时代行政法治新情况新变化，既要一以贯之地坚持合法性审查原则不动摇，又要不断廓清丰富合法性审查原则内涵和外延，统一合法性审查原则的适用标准。合法性审查原则在一定程度上被泛化、虚化，以至于经常会有一些观点提出应当废除合法性审查原则，也有观点提出应当对合法性审查原则进行创新，合法性审查原则也到了应该创新的历史时期。[xx]在1989年《行政诉讼法》颁布时，法院能否审查行政行为的合理性问题，原本争议颇大。这无形中更增加了合法性审查原则适用难度。
[xxxi]因此，行政诉讼合法性审查原则反映了司法权对行政权进行审查监督的广度和深度，也体现了人民法院对当事人权利救济的范围和程度。虽然滥用职权和明显不当都是针对行政自由裁量行为的审查，但是审查重点却存在明显差异。
[xv]二是行政执法从有法必依执法必严违法必究向严格规范公正文明执法转变。该条第二款（a）项规定，每一成员应维持或尽快设立司法、仲裁或行政法庭和程序，在受影响的服务提供者请求下，对影响服务贸易的行政决定迅速进行审查，并在请求被证明合理的情况下提供适当的补救。
仅从字面上看，该条规定与1989年颁布的原《行政诉讼法》规定的合法性审查原则相比，除了把具体行政行为修改为行政行为以外，并未对合法性审查原则作出重大改变。合法性审查的范围是行政权与司法权的权力边界，合法性审查的范围不能过宽，也不能过窄。
对合法性审查原则进行重构，有必要做以下方面的思路调整：一是坚持合法性审查原则不动摇，合法性审查原则内在地包含形式合法性审查和实质合法性审查，而不是合法性审查和合理性审查。当前行政法治建设的主要矛盾是法律实施问题，随着中国特色社会主义法律体系建成，无法可依问题已经得到解决，当前主要是执法不严、执法不公、执法枉法等法律实施领域问题。三、迈向回应型的合法性审查原则 伴随着行政法治从形式法治向实质法治的转型、行政行为从形式合法性向实质合法性的转变，行政诉讼合法性审查原则应当作出积极回应并不断丰富发展，否则合法性审查原则只能被抛弃。因此，从源头上看，当初作出合法性审查和合理性审查界分科学性值得怀疑。
[xxxii]参见蔡维专：对行政诉讼法中明显不当标准的思考，载《人民司法》2016年第16期。同时，也不能据此认为形式法治和实质法治与法治形式和法治实质没有关系，事实上形式法治更加注重法治形式，实质法治则更加关注法治实质，由此导致法治发展的不同方向、路径和命运。
[xxix]我国行政诉讼的基本价值集中体现在理顺好行政权与公民权、司法权和行政权、审判权和监督权这三对最基本的权力（利）关系上。合法性审查原则在适用中首先要坚持形式合法性审查和实质合法性审查相统一的二元混合审查模式，而不是单纯的形式合法性审查或实质性合法审查，并且需结合《行政诉讼法》第70条规定的6种违法情形，进行归类分析。
（三）合法性审查原则的重构 当前伴随行政权的膨胀和扩大，严格规范公正文明执法是对行政执法的基本要求。总体而言，我国《行政诉讼法》确定的合法性审查原则是符合中国国情和政治制度，需要长期坚持的基本原则。
